从积极财政到“更可持续的财政”
时间:2021/7/21 8:56:44   来源:   作者:中建科信大讲堂 浏览:

720日,财政部召开2021年上半年财政收支情况新闻发布会,介绍了上半年财政收支情况,并回答了记者们的提问。


在发布会上,财政部发言人对财政政策与后续动作的表述明显偏向谨慎,着重强调财政部将持续积极贯彻中央经济工作会议精神,落实积极的财政政策要提质增效、更可持续要求,继续完善政府债务管理机制,开好前门、严堵后门,发挥政府规范举债对宏观经济平稳运行的促进作用。


这意味着,如今我们已经从积极财政彻底转向更可持续的财政政策:


大力优化支出结构

长期以来,财政的运作效率、支出结构一直是被诟病的焦点问题;尤其是地方财政支出有较强的随意性、预算编制与实际情况存在较大的出入,更是使得地方财政的潜在问题非常之多。要让财政制度更加可持续发展,自然要加强财政的管理能力,减少不必要的各类开支、提升财政资金的支出效率。


自全面深化改革、深化预算改革等多轮改革后,这一局面得到了一定的改善;尤其是在技术手段直接提升了各级财政的管理能力、逐渐实施预算绩效评价后,如今的财政支出结构也出现了明显的变化,并且还将持续优化调整:


一是继续大力压减一般性支出。近期我们可以看到全国多地公务员、事业单位取消了岗位薪酬外的绩效奖金,正是这一理念下的结果;未来的地方财政,将在非刚性、非重点项目支出和公用经费等方面越来越紧,以便腾出更多财政资源用于改善基本民生等重点领域。


二是硬化预算执行约束。由于预算执行不严,许多地方政府普遍存在实际支出与预算不一致的情况,导致宏观安排与实际支出有较大的脱轨,且经常造成隐性政府债务。


714日的国常会上就提出,对中央预算执行和其他财政收支审计查出问题的整改工作进行部署,要求有关地方和部门严格落实责任,抓住重点严肃查处,扎实推动整改到位,从而保证公共资金、公共财产安全,向人民负责。后续全国各地都会进一步加强在财政预算方面的约束与管理强度。


三是加大转移支付力度。在积极财政的状态下,各地财政能获得的资金资源都相对较多;但在如今财政政策转向、逐渐收紧的过程中,一些基本财力较差、经济发展薄弱的地区,面对的挑战将更加严峻。


因此,会议提出,将在中央财力有限的条件下,通过压减本级、调整结构,增加对地方转移支付规模,特别是增加一般性转移支付规模,加大对欠发达地区的财力支持,支持地方做好基层三保工作。这也就意味着在保障薄弱地区的基本财力的基础上,财政预算的总体规模会有较明显的下降;在维持政府正常运转的前提下,构建更可持续的财政制度。


完善政府债务管理

在让财政更可持续运转的目标下,如何降低政府债务率、降低政府信用风险、避免系统性金融风险,都是非常重要的目标。在如今地方债务率、地方隐性债务规模都比较高的情况下,进一步完善政府债务管理,同样是非常的有必要。


在本次会议上,我们可以看到,在地方债务领域有几方面变化:


第一是继续“开前门、堵后门”。尽管今年的财政政策出现了较大的动向,但是考虑到地方的实际需求与调整债务结构的考虑,今年的地方专项债券额度仍然给的比较多。不过,虽然总量比较丰富,但在具体发行使用上,本着资金跟着项目走的原则,在申请上提高了门槛,并对支出进度进行更合理的把控;


第二是债券资金的穿透式监测。过去我们观察到,地方政府经常将专项资金作为流动资金使用,专项资金并未专项;因此,财政部提出要对债券资金进行穿透式的监管,并健全到债券的借、用、管、还全流程,对债券资金的流向进行更严格的管控;


第三是债券发行的常态化管理。相比去年疫情经济的特殊时刻,如今的债券发行节奏明显变缓;但按需发行才是专项债的常态,如今提出债券发行的窗口期将适当延长,就是为了让地方债券制度回归本源,发挥调节地方财政、专款专用的功能。


在健全地方债券发行的同时,监管对于城投等特殊主体发行的市场化债券也进行了大幅度的改革;在加强地方隐性债务甄别的基础上,对涉及隐性债务主体的新增融资进行更严格的控制,真正的让政府的归政府、市场的归市场


除了地方债券这一合法举债渠道外,与地方政府信用挂钩的各类债务空间,将越来越小;地方债务风险也将随之降低,让地方财政能够逐渐卸下债务负担,实现更可持续发展的目标。


合理把握支出节奏

相比往年,今年的财政支出速度明显偏慢。本次会议对此的表述是合理把握支出节奏,这意味着如今财政支出的理念发生了较为明显的改变:


一方面是不再“倒排支出进度”。长期以来,由于宏观经济的稳增长压力与政府投资在经济运转中的作用,各级财政长期存在倒排支出进度的情况。这虽然能满足宏观经济运行的要求,但在支出效率、投资回报上显然有所欠缺。


因此,在国内经济发展开始转型升级后,财政支出的理念也随之改变。地方政府也不再将GDP、财政收入纳入考核指标,财政支出开始追求支出效率与支出的合理性;这将使得财政支出的弹性化将成为未来的常态。


另一方面是与货币政策挂钩。随着地方债券制度的不断完善,财政支出的进度也越来越需要与央行货币政策进行挂钩。这一机制在去年专项债券制度改革后就开始落地,各地财政的债券发行计划由财政部进行统一调控,既方便与货币政策相衔接,又能避免债券发行过于集中对市场造成的冲击。


未来我们还将看到财政支出、债务化解政策与央行货币政策的组合拳;今年下半年的财政支出情况,将出现较为明显的改变。


结语

如今,过去的债务驱动增长逻辑已经基本走到尽头,未来地方政府也将调整发展模式;在这样的背景与外部大环境下,如何让地方政府与财政进行可持续发展,是极为重要的问题。


从近期的各项政策来看,针对财政制度的改革已经进行了快车道;尤其是地方债务问题,改革已经驶入快车道,过去悬而未决多年的问题很快将有最新的进展与答案。


积极财政已经告一段落,稳健而更可持续的财政政策,已经来临。


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