“投资+EPC”可否规避“政府投资项目不得由施工单位垫资”?
时间:2021/7/21 8:56:07   来源:   作者:中建科信大讲堂 浏览:

当前基建领域流行的"投资+EPC”模式,多数采用这种模式的地方政府和建筑企业,其目的主要是规避“政府投资项目不得由施工单位垫资建设”

2019年4月14日,国务院公布《政府投资条例》,于当年7月1日起实施。其第二十二条规定:“政府投资项目所需资金应当按照国家有关规定确保落实到位。政府投资项目不得由施工单位垫资建设。

这是国家层面首次将禁止施工单位垫资建设政府投资项目上升到“行政法规”层面;换言之,从2019年7月1日开始,政府投资工程垫资施工将从“违规”沦为“违法”。

这一规定为屡禁不止的施工单位垫资再次敲响了警钟。为规避这一规定,部分地方政府和建筑企业多采用以下办法应对:

一是在“垫资”的定义上打擦边球,将垫资定义为仅限于“硬垫资”,即:在合同中约定垫资是垫资,否则就不是。他们采用在合同中不约定垫资,而是约定滞后的形象进度付款节点,或在实际操作中拖欠、延期付款的所谓“软垫资”方式,以规避“施工单位垫资”。
二是对“政府投资项目”进行规避,如用“投资+EPC”方式,将政府投资项目转化为“企业投资项目”,然后由建筑企业的关联企业借款于项目公司,或者将建筑企业对项目公司的出资计算利息。因为不是政府投资项目,是“企业投资项目”,这些都属于企业之间的往来,从而规避“政府投资项目不得由施工单位垫资建设”。
这种做法行得通吗?
我们首先来看一下政府投资项目的定义。
《政府投资条例》第六条规定:“政府投资资金按项目安排,以直接投资方式为主;对确需支持的经营性项目,主要采取资本金注入方式,也可以适当采取投资补助、贷款贴息等方式。”
《条例》第九条进一步规定:“政府采取直接投资方式、资本金注入方式投资的项目(以下统称政府投资项目)……”。
也就是说政府投资项目有两种形式,一种是直接投资,一种是资本金注入。

2020年3月发改委下发《关于规范中央预算内投资资金安排方式及项目管理的通知》(发改投资规〔2020〕518号)则对这两种方式给予了解释。该文指出,根据《政府投资条例》,中央预算内投资资金的安排方式包括:

(一)直接投资,是指政府安排政府投资资金投入非经营性项目,并由政府有关机构或其指定、委托的机关、团体、事业单位等作为项目法人单位组织建设实施的方式。

(二)资本金注入,是指政府安排政府投资资金作为经营性项目的资本金,指定政府出资人代表行使所有者权益,项目建成后政府投资形成相应国有产权的方式。

政府投资包含哪些投资项目和范围呢?《政府投资条例》第三条明确规定:“政府投资资金应当投向市场不能有效配置资源的社会公益服务、公共基础设施、农业农村、生态环境保护、重大科技进步、社会管理、国家安全等公共领域的项目,以非经营性项目为主。”
也就是说,上述领域的项目,如果使用了政府的资金,且政府是以直接投资或资本金注入方式给予资金的,就属于政府投资项目。
基建领域的“投资+EPC”方式,一般是由政府授权某城投公司做项目单位,然后招引建筑企业做投资人,由城投和建筑企业出资成立项目公司,具体实施项目,从而将政府投资项目转化为“企业投资项目”。
对于项目的建设资金,则以建筑企业的“资本金”+建筑企业的关联企业向项目公司借款的方式筹集。
然后,在地方政府有土地出让金或其他财政性资金后,以附加“绩效考核”的方式向城投公司支付“服务费”“补贴费”“返还开发成本”等,由城投公司支付项目公司,再由项目公司向建筑企业的关联企业归还借款,并对建筑企业的出资支付利息或资金占费用。
对出资计算利息或资金占用费是个很奇葩的事情,这其实就是在说,我这是个“假投资真借款”。可就是广泛存在,我们看到,大量的“投资+EPC”项目的中标公告上有投资回报率的约定。是的,我是有点奇葩,但是,我不是政府投资项目,你管得着吗?
这是真的政府投资项目吗?
根据发改投资规〔2020〕518号《关于规范中央预算内投资资金安排方式及项目管理的通知》,政府投资资金是这样安排的:
对于非经营性项目,采取直接投资方式,由政府的机关事业单位作为项目法人单位。
对于经营性项目,采取资本金注入方式,指定企业行使所有者权益。
也就是说,对于没有经营性的纯公益项目,是不能由企业作为项目法人单位的。能够成为企业投资项目的,应该是经营性项目。
同时,对于非经营性项目,也很难解释,一个以盈利为目的的企业,为什么要投资于一个非经营性项目,而这个项目本身就是由政府决策上马,并最终由政府资金进行成本覆盖的。---除非,你“投资”的目的是为了获取工程利润。
如果项目本身没有经营性,最后项目的建设成本,实质上是靠财政资金进行支付的,整个投资成本要靠未来支付的财政资金进行回收,这种项目还是会被认定为政府投资项目,而实际上,它也确实就是政府投资项目。
其中,未来以财政资金支付(如预期土地出让金)还会构成政府的中长期支付责任,成为政府的隐性债务。
正常的企业投资行为,应该是为获得投资利润或获得投资资产,投资项目形成的经营利润是投资者的投资回报,投资形成资产应该归属于投资者所有,。当然,投资者应该是自负盈亏的,其出资的资本金应该靠投资的利润进行回收,其亏损也应该靠本钱(资本金)去弥补。这也是2004年《国务院关于投资体制改革的决定》中所说的“谁投资、谁决策、谁收益、谁承担风险”的原则,按照这一原则落实企业投资自主权的题中应有之义。
这其实也是投资常识。
所以我们为什么说,要区别真假“投资人”项目,假“投资人”项目不能规避“政府投资项目不得由施工单位垫资”
根据以上的分析,要成为真的投资人项目,并且规避“政府投资项目不得由施工单位垫资”,应该满足以下条件:
一、项目有一定的经营性。投资人是为获得经营收益而投资于本项目的,不是为了工程利润而投资。
二、股东出资于本项目的资金应该是自有资金,而不是来自于政府的资金。
三、作为项目公司股东之一的城投公司,不应该是一个纯平台公司,可以是一个市场化的国有企业。它的收入中除了来自于政府的资金之外,有经营性资金,经营性资金能够满足项目出资。这一条件可帮助解释两个问题:
1、它对项目的出资不是来自于政府(否则就成了政府以资本金注入的政府投资项目)
2、它对于项目公司的支付资金来源于自有资金而不是政府资金(否则就成了纯政府付费的政府投资项目)
四、项目应该立项在企业名下,由企业(股东或项目公司,最好是项目公司)做项目法人单位。如立项在政府机关事业单位名下,那当然是政府投资项目。
五、项目建设形成的资产属于投资人或项目公司所有,未来不移交政府,也不存在政府回购。
六、以股东的真实出资+以项目的经营收入开展的市场化融资筹集项目建设资金。
七、考虑到项目具有一定的公益性,政府可以财政资金进行补助补贴,但每年补助补贴的金额应小于当年项目的经营性收入(低于项目总收入的50%)。补助补贴以绩效考核为前提,并且不与项目的融资还款挂钩。同时,这种补助补贴也并非事先约定的刚性支付,而是事后的或有支出事项。


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