乡村振兴战略下宅基地制度改革方向
时间:2021/7/20 10:00:30   来源:   作者:中建科信大讲堂 浏览:

一、宅基地制度改革的争论点


近年来, 各地试点以解决特定的宅基地利用问题为导向, 基于其经济实力、发展需求、前期基础等积极推进宅基地制度改革与探索工作, 取得一些具有地方特色的经验做法。总的来看, 不同类型区的试点做法不完全相同, 甚至存在较大差异 (表1) 。目前, 试点改革仍存在以下争论点。


1.探索有偿使用机制


有偿使用应坚持一户一宅、按标准建设基本原则, 涉及现有的存量宅基地和拟新建的增量宅基地两部分。存量宅基地包括一户多宅 (合法继承、违法多建) 、一户一宅 (超标多占、节约少占) 等情况。增量宅基地应按照用地标准审批, 但也可能出现超标多占和节约少占的情况。试点改革的争论点:一是一户多宅的处理尺度问题, 合法继承的是否考虑年限问题, 如何处置祖宅翻修的情况;建新未拆旧的是强化退出, 还是差别化的有偿使用, 各地做法不一;城乡两头占的情况如何考虑。二是新审批的宅基地是否收取费用, 法理上如何与保障资格权相衔接。三是执行主体及其权限问题, 各地试点基本上以村集体为执行主体, 那么村集体的执行效力、有偿使用的实现形式、村务监督机制等仍需探索。


2. 探索自愿有偿退出机制


退出机制应坚持户有所居的底线原则, 实现节约集约用地和激活宅基地及农房财产权益的目标。宅基地退出有两种形式, 一是有偿退还给村集体, 二是农户直接转让宅基地使用权。改革探索的难点与争论点:一是农户宅基地全部退出与保障居住的实现形式, 探索农村保障房制度和城镇化安居机制。二是有偿退出的范围与资金来源问题, 违建的构筑物实行有偿还是无偿需按不同区域差别化对待, 补偿的实现形式 (货币、票券、台账等) 。三是使用权及农房转让的范围, 各试点的普遍做法是可以在县域范围内符合条件的农村集体经济组织成员之间转让, 即农民之间的转让, 体现财产权益的货币价值仍较小, 那么进一步探索的方向是能否转让给城镇居民, 能否突破本县域。


3. 探索宅基地“三权分置”


从各试点的经验来看, 多数的执行主体的村委会, 也有非正式的村民组织, 如江西余江县的村民理事会, 具体行使分配、规划、收益、处置等权利, 落实了集体所有权。难点在于如何以法律的形式强化村集体权利, 如何处理村集体与非正式村民组织的权力边界问题。宅基地资格权和农地承包权均是基于村集体经济组织成员权, 是作为集体成员的基本权益, 关键是资格权的认定与实现形式。改革探索的难点:一是资格权是不是用益物权, 自愿放弃资格权是否需要补偿, 放弃后能否有反悔机制。二是资格权与使用权的关系, 转让使用权后资格权是否丧失。三是资格权能否进行空间置换。适度放活使用权是宅基地改革的焦点, 核心问题是使用权流转范围、宅基地功能及用途转换、能否用于抵押贷款。


二、村振兴导向下的宅改方向


乡村振兴的目标导向和内在需求十分清晰, 对农村土地制度改革提出新要求。当前农村“三块地”改革中, 征地制度改革和集体经营性建设用地入市改革的目标导向比较明确, 宅基地制度改革仍存在很多争论点。乡村振兴导向下, 宅基地改革仍需从以下方面做出大胆探索与突破。


1.允许宅基地使用权及农房自由转让


宅基地使用权能否自由流转是当前改革争论的焦点。按照乡村振兴的内在需求, 应进一步探索宅基地使用权及农房在城乡居民之间的自由流转机制:一是, 充分显化宅基地及农民房屋的财产权益, 为农民进城落户与安居乐业提供必要的资本积累, 有利于解决2亿多的城乡双漂人口的市民化。二是, 解决城市新农人下乡创业和城市居民回乡舒缓乡愁的居住需求。三是, 通过税费的形式, 拓宽乡村振兴的资金来源渠道。为防范改革的社会风险, 可进一步探索农村住房保障制度[30]、部分使用权转让、城乡不动产管理系统、房屋空置税、转让时间期限 (如10年、20年等不同期限) 等配套机制, 为农民退出宅基地使用权后的住房保障问题留一条后路, 也可减少城市居民购买农房后的闲置问题。


2.允许宅基地用途转换为经营性建设用地


通过产业布局、规划调整、整治复垦等方式, 盘活利用闲置宅基地, 并允许用于发展新产业, 如餐饮小店、旅游客栈等休闲旅游设施用地, 生产加工、物资存储的农业设施用地, 或直接租赁给外来投资者用于经营, 放活宅基地使用权, 为乡村振兴提供必要的发展空间。实质上, 闲置宅基地即转换为经营性建设用地, 亦应允许调整入市。探索宅基地使用权自由转让、抵押与出租等有效途径, 赋予农民更多的财产权益。


3.探索资格权认定与有偿使用相衔接的机制


宅基地资格权认定是基于农村集体经济组织成员权的, 保障的是农民作为集体成员的基本居住权利, 权利主体为个人。权利主体死亡或进入体制内等情况时, 则资格权丧失。宅基地资格权认定的目的是理清存量宅基地的权属问题和新申请宅基地的资格问题。探索资格认定、有偿使用、确权发证的联结机制与实现方式, 处理一户多宅、建设超标、新建审批、非本集体组织成员使用等宅基地实际利用情况, 重点探索资格权丧失 (如继承祖宅) 、无资格权 (非本集体成员) 等情况的宅基地有偿使用差别化标准。


4.允许宅基地资格权的空间置换


当前村庄分异和农民群体分化十分明显, 具有资源禀赋、区位条件、发展基础等优势的村庄, 可能会率先实现振兴。通过产业发展和布局引导, 客观上诱导了农民迁移居住需求, 进一步促进村镇居业空间重构。探索宅基地资格权和使用权的空间置换机制, 实现农民在本县域范围内的自由迁移流动和乡村地域人、地、业等要素优化重组。


5.探索村集体规划权、收益权、监督权、处置权的实现形式


从城乡人口流动趋势和农村宅基地现状规模来看, 乡村建设规划应该是存量规划, 宅基地利用应该通过规划限定用地标准和建设标准, 强化村集体民主监督和违规处置权力。探索宅基地民主管理制度, 创新有效的实现形式, 建立议事决策机制、民主监督机制、财产管理机制、矛盾纠纷调处机制、责任追究机制等, 落实村集体的规划权、收益权、监督权、处置权。最终以法律的形式强化农村集体土地所有权的权能。


三、 结论


新型城镇化背景下, 乡村振兴的着眼点既在乡村本身, 也在乡村地域之外, 要求既要重视乡村内部基础建设与体制机制创新, 也要重视乡村系统的外部环境改善。从改革开放40年的乡村发展历程看, 破除城乡二元结构、促进城乡融合发展的制度改革与机制创新是乡村振兴的基本驱动力。其中, 农村土地制度改革将成为乡村系统的内在驱动力, 城乡一体化的制度体系创建成为乡村系统的外源驱动力。乡村振兴是城乡人口自由流动与择业、乡村资源与空间高效利用、村镇居业空间格局优化、社会企业资本持续投入的动态过程, 客观上要求人口、土地、产业、资金等生产要素整合重组和城乡之间优化分布, 需要聚焦乡村地域找准有力抓手和突破口。当前的农村“三块地”改革中, 宅基地制度改革涉及到广大农民的根本利益, 能够有效促进城乡要素的流动与重组, 关联性很强, 可作为乡村振兴的突破口。


新时期, 宅基地制度改革应实现保障农民居住权、管控宅基地规模、赋予农民财产权益、放活宅基地使用权的四大目标导向。当前, 无论是国家层面还是学界对宅基地制度改革的总体思路和突破范围仍存在很大争论, 不利于试点的大胆探索。2018年底国家试点即将收官, 但目前的试点经验尚无法支撑土地管理法修订, 也无法在全国范围内推广。实施乡村振兴战略, 市场机制配置资源要素将起到关键性作用。土地作为乡村地域的核心要素, 权属不清晰、财产权益不明确、无法市场化配置, 必然阻碍土地要素与其他要素的整合重组、优化配置。因此, 遵循乡村振兴战略的内在需求, 宅基地制度改革需要大胆探索:宅基地使用权及农房自由转让机制、闲置宅基地用途转换为经营性建设用地、资格权认定与有偿使用有效衔接机制、宅基地资格权空间置换与迁移机制、强化村集体权力的实现形式等, 充分发挥宅基地制度改革的抓手作用和驱动作用, 有力助推乡村振兴与城乡融合发展。


四、 讨论


新时期乡村振兴战略面向的是2035年乃至2050年农业农村现代化的长远目标, 需要从根本上重新审视乡村的价值定位, 着力破除城乡二元的体制机制问题, 促进城乡融合发展进而实现乡村振兴。全国尺度上看, 乡村振兴并不是短期内能够全面实现的。当前, 乡村地域面临的现实问题、乡村发展的基础条件及外部环境均发生显著变化, 亟需深化乡村理论研究来指导新时期的乡村实践。乡村振兴本质上是乡村转型发展问题, 面临的最大瓶颈仍是基础理论缺乏, 涉及到诸多科学问题仍需深入研究与探讨。本文基于城乡要素互动与乡村转型发展视角, 重点探讨了乡村振兴的基本驱动力以及宅基地制度改革助推乡村振兴的内在机理。然而, 乡村振兴是一项复杂的系统工程, 需要多学科的交叉融合研究来提供支撑。聚焦乡村地域, 不同类型区乡村发展的阶段特征、演化趋势与振兴路径、乡村资源要素的耦合特征与高效利用、乡村产业发展与人口结构变化预测、乡村土地利用转型与深化土地制度改革等方面将是今后需要深化研究的重要方向, 后续将持续关注并开展相关研究


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