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PPP模式的内涵与外延
时间:2021/7/14 8:47:29   来源:   作者:中建科信大讲堂 浏览:

在PPP的概念中,PPP是县级以上人民政府与已建立现代企业制度的境内外企业法人在基础设施及公共服务领域,就公共产品供给和公共服务提供建立的一种利益共享、风险分担的长期合作关系。

这个概念看似已经很清晰,但有两个问题没有明确:一是运作方式都有哪些;二是基础设施及公共服务领域的范围是什么。

1.运作方式

财政部印发的《政府和社会资本合作模式操作指南(试行)》(财金(2014113号)第11条第3项对PPP项目的运作方式进行了闻述:“项目运作方式主要包括委托运营、管理合同、建设一运营一移交、建设一拥有一运营、转让一运营一移交和改建一运营一移交等”,即官方认可的PPP项目运作方式至少包括委托运营

(O&M)、管理合同(MC)、建设一运营一移交(BOT)、建设一拥有一运营(BOO)、转让一运营一移交(TOT)、改建一运营一移交(ROT)六种(见图)。在这六种运作方式的最后,该指南用一个“等”字,为其他运作方式纳入PPP开了个口子。

关于运作方式,上述已经提到了财金(2014113号认可的包括BOT在内的六种。但官方文件中也有不同的说法,如发改投资2014)2724号在界定PPP时就描述为“通过特许经营、购买服务、股权合作等方式”。特许经营、政府购买服务、股权合作与BOT等六种方式是否可以并列,又有什么联系和区别,官方文件并没有明确。此外,前文提到的国外常用的租赁、合资、PFI、BLT、BTO、LRO、LROT、DBO、DBFO、DBFOM等运作方式,是否可以纳入财金(2014)13号中“等”字预留的运作方式?或者还有其他未提及的运作方式吗?如果不能都纳入或还有其他方式,那判断标准是什么?这些都需要理论界和实务界加以深人研究,并最终在"PPP基本法”或相关实施条例中予以明确。

应首先明确我国PPP模式的必备要素,再根据这些特征和要素确定哪些运作方式属于PPP范時。在我国现阶段,为循序渐进推行PPP模式,PPP应作狭义理解,其必备要素应包括以下三个方面:

(1)必须有运营(或管理、服务)。PPP之所以引入社会资本,就是要充分发挥社会资本的管理或运营经验,使之更好地为公众提供基础设施和公共服务。PPP可以没有“B"(建设),但必须要有“0”(运营)或“M(维护或管理)。财金(2014)113号规定的六种运作方式,也是全部包含管理或运营的要素。

(2)必须是长期合作。在PPP模式下,政府与社会资本之间的合作是长期的,目的是保持基础设施供给和公共服务提供的相对稳定、连续性,维护公共利益。一般情况下,我国的PPP项目政府和社会资本合作的期限原则上不低于10年。国外的PPP模式也有此项特征:“合作关系应该是持久且是有关联的”当然对于特殊的PPP合约模式,如委托运营(O&M)、管理合同(MC)应允许合作期限低于10年。

(3)尽管是长期合作,但合作必须有明确期限。明确期限通常体现在基础设施的产权、经营权在一定期限后由私营部门移交给公共部门;或是在委托运营(O&M)、管理合同(MC)等模式下,私营部门只获得公共设施的经营管理权,不涉及产权,在一定期限届满后公共部门终止或收回经营管理权。PPP模式是介于基础设施和公共服务完全公共化和完全私有化之间的一种模式,如果产权无限期被社会资本所持有,权属归属于私营部门,最终没有发生移转,则更接近公共设施的私有化,与PPP的精神不符。国外PPP理论和实务界普遍认为,“除了在BOO模式中所有权实际上永久性地归私营部门享有外,在一项特许经营权到期时公共部门一般都会接管(或者重新获得)对资产的所有权、经营权和管理权。尽管如此,公共实体仍可通过“运营一维护(O&M)合同、运营一维护一管理'(OM&M)合同或者“租赁一翻新一运营一移交(LROT)合同有效地延长特许经营期限”。在我国,目前的PPP项目的运营期限(包括社会资本对项目公司的控股期限)一般也是有明确期限的,通常不超过30年。

基于上述分析,我们认为:

财金(2014)113号中认定的O&M、MC、BOT、TOT、ROT五种,包含了上述三要素,属于PPP范畴;而BOO最终没有实现资产权属的转移,其拥有、运营、经营、管理的期限没有到期日,属于完全私有化的一种,与我国公共基础设施公有化的国情不符,在我国应不属于PPP(有些国家将BOO列入PPP范,允许公共基础设施完全私有化)。BT没有运营,不符合PPP“必须有管理或运营”和“必须有长期合作”这两要素,也不属于PPP。

租赁、合资、PFI三种方式,根据具体的运作方式是否具有上述三要素,判断是否属于PPP。

BLT、BLTM、BTO、LRO、LROT几种模式,符合三要素,属于PPP范畴;DBO、DBFO、 DBFOM几种模式,要看在运行安排时是否有明确的产权、经营权、管理权移交的环节,如果有,则属于PPP;如果没有,与BOO一样,不属于PPP。

特许经营、购买服务、股权合作三种模式中,股权合作与合资同理,不能单独成为PPP模式的一种(可以与其他PPP模式结合);特许经营不是运作方式,而是一种合作方式和行政许可方式,是社会资本(特许经营者)取得与政府合作权利的表现形式,是站在社会资本角度来看PPP,这种合作的内涵和外延范围更广,有时甚至可以作为PPP的替代词,但不应该与BOT等运作方式相提并论;购买服务则是站在政府的角度来看PPP,是一种与使用者付费对应的回报方式,也不应该与BOT等运作方式相提并论。特许经营、购买服务均不属于PPP的运作方式。

综上,PPP的必备要素可以用“有运营、长期但有期限”9个字来高度概括(从PPP的功能上分析,还应包括融资功能)。诚然,我们可以用这些标准去分析某类运作方式是否是PPP模式,但并不意味着在实践操作过程中要教条地套用。PPP是介于公共基础设施完全公有化和完全私有化之间的模式,只要对实现成本节约、效率提高、服务提升等政府管理目标有帮助,任何方式,包括BT、BOO都可以采用(但对于某些期望套用PPP模式争取利益的则另当别论)。

2.基础设施及公共服务领域的范围

关于基础设施及公共服务领域的范围,PPP几个核心文件也有不同述。如财金(2014)76号第2条规定,“各级财政部门要重点关注城市基础设施及公共务领域,如城市供水、供暖、供气、污水和垃圾处理、保障性安居工程、地下综合管、轨道交通、医疗和养老服务设施等,优先选择收费定价机制透明、有稳定现金

流的项目”。发改投资(2014)2724号第3条则规定,“PPP模式主要适用于政府负有提供责任又适宜市场化运作的公共服务、基础设施类项目。燃气、供电、供水、供热、污水及垃圾处理等市政设施,公路、铁路、机场、城市轨道交通等交通设施,医疗、旅游、教育培训、健康养老等公共服务项目,以及水利、资源环境和生态保护等项目均可推行PPP模式。各地的新建市政工程以及新型城镇化试点项目,应优先考虑采用PPP模式建设”。国办发(2015)42号第4条规定,“在能源、交通运输、水利、环境保护、农业、林业、科技、保障性安居工程、医疗、卫生、养老、教育文化等公共服务领域,鼓励采用政府和社会资本合作模式,吸引社会资本参与”。通过比较可以看出,发改投资(2014)2724号与财金(2014)76号相比增加了公路、铁路、机场、旅游、教育培训、水利、资源环境和生态保护等领域;国办发(2015)42号又增加了能源、农业、林业科技、文化等领域。

三个文件都采用了列举方式对PPP的适用范围进行了界定,但都是泛泛列举,并没有严格限定;且三个文件都在最后加了一个“等”字,也就是说还有其他的领域可以纳入,那到底还有哪些领域?是继续采取列举式界定还是应该制定标准予以规范?此外,三个文件将这些领域统称为“基础设施和公共服务领域”,但哪些是基础设施领域,哪些是公共服务领域,其判断标准和界限是什么?文件对这些问题都没有说明。而基础设施和公共服务两个领域的区分关系到2016年7月7日国务院常务工作会议在PPP事务上对财政部主管公共服务,国家发展改革委主管基础设施的职责分工。如果不能将二者在范围上予以明确区分,将导致财政部和国家发展改革委在PPP主导权上再次发生冲突,主导权改革将重回老路,这是各方不希望看到的。

基础设施和公共服务是无法完全区分清楚的一对概念。基础设施通常是公共服务提供的物理载体,公共服务通常是基础设施发挥其作用的表现形式。此外,我国目前的PPP项目多数是具有“B”"(建设)的基础设施建设项目(不含“B的O&M、MC、TOT项目占比很低),而PPP模式也要求了这些项目建成后必须具有管理和运营的环节,这种管理和运营实际上就是社会资本提供的公共服务,也就是说我国大多数PPP项目同时具有基础设施供给和公共服务提供两方面内容。因此我们建议:一方面,不严格区分基础设施和公共服务的判断标准和界限,同样也不将其作为财政部和国家发展改革委职权划分的依据;另一方面,通过列举式或标准式(为保持法律政策的相对稳定性,建议采取标准式,即明确基础设施和公共服务的范围确定标准),从而明确基础设施和公共服务都包括哪些产业领域,为划清PPP模式所涉及的产业范围提供依据。

综上,PPP概念内涵与外延的界定,尤其是PPP运作方式的范围、基础设施和公共服务领域的各自的范围和界限,是PPP立法的重点内容之一。


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