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地方政府债券的前世今生
时间:2020/3/13 12:22:18   来源:网络   作者:国资国企大讲堂 浏览:

本文以新旧预算法为时间切入点,结合国家出台的政策文件,试图梳理建国以来地方政府债券的变化过程,从而理清地方政府债券的来龙去脉。

一、1949至1993年,无预算法时期

既无内债,也无外债,自求收支平衡是计划经济时期对财政经济状况一条重要的判断标准,认为这样就是健康的。在此原则指导下,我国债务规模较小,债务管理体系和政策基本处于空白

建国初期,“统收统支”财政体制下,地方财政自主管理权限小,收支缺口也主要依赖中央财政予以弥补。中央财政就允许各省、自治区和直辖市必要时发放债券来筹集建设资金,如建设地方经济折实公债、建设东北生产折实公债等,在某种程度上缓解了地方财政不足的窘境,可谓是地方政府债券的雏形

1985年,国务院发布了《关于暂不发行地方政府债券的通知》,认为当前经济增长速度过快,投资增加过猛,如不加以控制,就会导致物价上涨。因此要求各地方政府不要发行地方政府债券。

二、1994至2014年,旧预算法时期,地方政府债券从立法禁止走向试点发行

1994年,分税制改革实施的起点。此后,中央财政收入占全国收入比重逐年提高,成功化解了中央政府财力不足的问题,但地方政府财政收支缺口不断加大。与此同时,预算法也从法律上切断了地方政府发行债券的渠道。

1994 年颁布的预算法第二十八条规定,“除法律和国务院另有规定外,地方政府不得发行地方政府债券”。

(一)1998年,国债转贷的另辟蹊径

1998年,为应对亚洲金融危机,国家决定实施积极财政政策以刺激经济增长。为此,财政部公布《国债转贷地方政府管理办法》,决定增发一定规模的长期建设国债,由中央政府代地方政府举债并转贷地方用于国家确定项目的建设。

根据楼回忆,“财政部6月份提出调整预算,增加一千亿建设国债,其中五百亿由中央支出,增列赤字五百亿,另五百亿转借地方,实际是中央代地方发债。当年预算赤字是460亿,年底时候加了500亿变成960亿”。

但由于国债转贷地方是中央发债,地方使用,不列中央赤字,因此,转贷资金既不在中央预算反映,也不在地方预算反映,只在往来科目列示,不利于监督。

(二)2009年,地方政府债券发行破冰

为应对美国“次贷危机”引发的世界金融危机,2009年,国务院同意地方发行2000亿元债券,由财政部代理发行,列入省级预算管理。考虑到旧预算法中“除法律和国务院另有规定外,地方政府不得发行地方政府债券”的规定,此次发行经过了国务院特别批准,并由最初的中央代发代还阶段,地方自发、中央代还阶段,最终演变到地方自发自还阶段

A.2009至2011年,中央代发代还

《2009年地方政府债券预算管理办法》明确定义:地方政府债券是经国务院批准同意,以省、自治区、直辖市和计划单列市政府为发行和偿还主体,由财政部代理发行并代办付息和支付发行费的债券。债券到期时,先由财政部代为还本付息,地方政府在中央与地方结算时再向财政部偿还。

2009年,财政部代发2000亿元3年期债券,2010至2011年均发行1000亿元3年期债券和1000亿元5年期债券。

B.2011至2014年,地方自发、中央代还

2011年,财政部允许上海、浙江、广东、深圳成为地方政府自行发债试点,在国务院批准的发债规模限额内,地方政府自行发行本地债券。与中央代理发行阶段类似,由财政部代为还本付息,地方政府结算时偿还。

C.2014年,地方自发自还

2014年,财政部印发《2014年地方政府自发自还试点办法》,上海、浙江、广东、深圳、江苏、山东、北京、江西、宁夏、青岛试点地方政府自发自还。

自发自还是指试点地区在国务院批准的发债规模限额内,自行组织本地区政府债券发行、支付利息和偿还本金的机制,即自主发行,自行还本付息,也是2015年全面放开限制后的通用模式。

此外,财政部首次要求试点地区需开展债券信用评级工作,及时披露债券基本信息、财政经济运行及债务情况等。

三、2015年起,新预算法时期,规范发展

2014年8月31日,预算法修正案高票通过,并从1995年1月1日正式生效施行。

新预算法第三十五条规定,“经国务院批准的省、自治区、直辖市的预算中必需的建设投资的部分资金,可以在国务院确定的限额内,通过发行地方政府债券举借债务的方式筹措。除前款规定外,地方政府及其所属部门不得以任何方式举借债务。”

至此,中央打开了地方政府举债的限制,并明确地方政府债券为地方政府举债融资的唯一合法渠道。

2014年9月,为落实新《预算法》要求,国务院印发《关于加强地方政府性债务管理的意见》(国发【2014】43号),即著名的国发43号文,是我国政府性债务管理的顶层设计方案。

国发43号文提出“修明渠,堵暗道”的基本原则,赋予地方政府依法适度举债融资权限,同时坚决制止地方政府违法违规举债,并在加快建立规范的地方政府举债融资机制、对地方政府债务实行规模控制和预算管理、控制和化解地方政府性债务风险等方面做了总体部署。

在新《预算法》和“四本预算”框架下,财政部以“国发43 号文”为起手式和总纲,一手“修明渠,一手“堵暗道”,陆续配套出台了多个文件,大多延续了43号文的核心精神,可以说是一张蓝图绘到底,逐步建立起政府性债务管理的政策体系。


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